卫政办〔2017〕72号

卫滨区人民政府办公室

关于印发卫滨区城市公立医院综合改革

实施方案的通知

平原镇、各办事处，区直有关部门：

《卫滨区城市公立医院综合改革实施方案》已经区政府同意,现印发给你们,请认真贯彻落实。

 卫滨区人民政府办公室   
       2017年9月19日    

卫滨区城市公立医院综合改革实施方案

为加快推进卫滨区城市公立医院综合改革，根据《“十三五”深化医药卫生体制规划》（国发〔2016〕78号）、《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《国家卫生计生委、财政部、编办、发改委、人社部、中医药管理局、医改办关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》（国卫体改发〔2017〕22号）和《河南省人民政府办公厅关于推进城市公立医院综合改革的实施意见》（豫政办〔2017〕76号）及《新乡市人民政府办公室关于印发新乡市城市公立医院综合改革实施方案的通知》（新政办〔2017〕79号）要求，结合卫滨实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和全国、全省、全市卫生与健康大会精神，以维护和增进人民健康为宗旨，以破除公立医院逐利机制为切入点和突破口，以建立现代医院管理制度、科学合理的补偿机制、符合医疗行业特点的人事薪酬制度，构建协同发展的医疗服务体系和分级诊疗制度为主线，积极稳妥地推进我区城市公立医院综合改革工作，着力解决群众看病就医问题。

（二）基本原则。坚持改革联动，积极推进医药、医疗、医保联动，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医疗机构共同发展，促进区域内各级各类公立医疗卫生机构同步改革，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。坚持突出重点，以破除以药补医机制为关键环节，落实政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任；按照“控制规模，差异发展，充实内涵，提升水平”的原则；以公立医院管理、运行、补偿等体制机制改革为核心，着力推进分级诊疗、签约服务和健康管理等特色工作。坚持探索创新，善破善立，突破政策障碍和利益藩篱，探索建立有利于公立医院可持续发展的体制机制。

（三）工作目标。破除公立医院逐利机制，着力推进管理体系、补偿机制、价格机制、编制人事、收入分配、考核监管等体制机制改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；建立现代医院管理制度；构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。到2017年底实现：1.医药费用不合理增长得到有效控制。公立医院门诊、住院次均费用年度增幅有所下降，全区区域内公立医院医疗费用增长幅度总体控制在8%以下；2.分级诊疗体系基本建立。建立各级各类公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，落实促进分级诊疗的医保支付政策，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例明显提升；3.基本医疗保障制度更加完善。建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等为辅的复合型付费方式。到2020年，现代医院管理制度基本建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序明显改善，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总就诊人次的比重明显降低；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与地区生产总值的增幅相协调；群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

二、改革范围

根据《新乡市城市公立医院综合改革实施方案》要求，目前我区符合参改条件的城市公立医院共3家，其中区属公立医院2家：新乡新华医院、新乡市口腔医院；区内国有企业办医院1家：新乡汽车运输总公司职工医院。

三、主要任务

（一）建立现代医院管理体制

1.建立高效的政府办医体制。实行政事分开和管办分开，合理界定政府举办和监督职责及公立医院的自主运营管理权限，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的管理体制。政府要落实对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，加强在方向、政策、引导、规划、评价等方面的宏观管理，减少对医院人事编制、科室设定、岗位聘用、收入分配等管理。组建由政府负责同志牵头，相关部门负责人和人大代表、政协委员参加的公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区人社局、区财政局、区编办等部门。

2.落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院内部用人自主权（包括内部人事管理、副职推荐、中层干部任免）和医疗、医技等内设机构设置、收入分配、年度预算执行等自主权。

牵头单位：区编办；配合单位：区卫计委、区人社局、区委组织部、区财政局等部门。

采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。实行院长负责制，完善院长选拔任用制度，强化院长年度和任期目标责任考核。卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。

牵头单位：区医改办；配合单位：区卫计委、区人社局、区组织部、区财政局等部门。

3.改革编制人事制度。创新公立医院编制管理方式，积极探索开展公立医院编制管理改革。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，逐步推行公立医院员额制备案管理，实行“总量调控、标准核定、实名统计、分类管理、岗位聘用、同工同酬”。公立医院在核定的总员额内，新聘用人员按照事业单位公开招聘有关规定面向社会实施公开招聘，聘用人员结果报机构编制、人力资源社会保障部门备案，其在岗位聘用、收入分配、职称评聘、管理使用等方面与在编人员同等待遇。

牵头单位：区编办；配合单位：区卫计委、区人社局、区财政局、区发改委等部门。

4.完善综合监管制度。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度，探索总会计师委派制，强化对医院经济运行和财务活动的会计监管。加强审计监督。加强医疗质量管理与控制，规范临床诊疗行为。加强公立医院财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息公开。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价。健全医疗纠纷预防和调处机制。依法惩治医药购销领域和医疗活动中的腐败行为。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区人社局、区发改委、区财政局等部门。

（二）建立运行新机制

5.破除以药补医机制。辖区所有城市公立医院取消药品加成（中药饮片除外），将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。因药品零差率销售减少的合理收入，通过医疗服务价格调整补偿90%，财政按照原供给渠道补偿10%。国有企业举办的公立医院按照国家有关规定执行。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，优化公立医院收入结构，确保公立医院良性运行和发展。力争2017年城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区人社局、区发改委、区财政局等部门。

6.完善药品和医用耗材招采机制。坚持药品网上集中采购方向，在保证低价药品、用量小药品、急救药品等市场供应的同时，以市为单位在省级药品集中采购平台上统一采购，切实降低药品采购价格，鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购。逐步实施药品采购“两票制”改革。坚持高值医用耗材通过省级集中采购平台进行网上阳光采购。加快制定医保药品支付标准。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区人社局、区食药监局、区发改委、区财政局等部门。

7.建立医疗服务价格动态调整机制。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、康复、护理、床位、中医、儿科等服务项目价格，降低大型医用设备检查治疗和检验价格。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制。根据取消药品加成的进度、财政补偿、医保控费的程度，以及通过规范诊疗行为，降低药品、耗材等费用腾出空间，分步调整医疗服务价格，做好与医保支付、医疗控费等政策相互衔接，调整的部分同步按规定纳入医保支付范围，不增加群众医药费用负担。

牵头单位：区发改委；配合单位：区卫计委、区人社局、区财政局等部门。

8.建立稳定的政府投入机制。区政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治所、妇幼保健院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。

牵头单位：区财政局；配合单位：区发改委、区卫计委、区人社局等部门。

9.健全收入分配机制。积极开展公立医院薪酬制度改革，探索建立有利于调动医务人员积极性、符合医疗卫生行业特点、体现以知识价值为导向的薪酬分配制度。根据当地经济发展、财政状况、工作量、服务质量、公益目标完成情况、成本控制、绩效考核结果等，按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，在现有水平基础上合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，公立医院在核定的薪酬总量内自主分配。公立医院要制定内部绩效分配办法，体现医、护、技、药、管等不同岗位差异，兼顾不同学科之间的平衡；适当提高低年资医生薪酬水平，统筹考虑编内外人员待遇。强化公立医院内部绩效考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、技术能力、行为规范、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。坚持多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。鼓励探索对公立医院主要负责人实行年薪制。

牵头单位：区人社局；配合单位：区发改委、区财政局、区卫计委等部门。

（三）推动分级诊疗制度建设

10.优化公立医院规划布局。强化区域医疗卫生规划和医疗机构设置规划的刚性约束，从严控制城市公立医院床位规模、建设标准和大型设备配置，严禁举债建设、超标准装修和超常规配备大型医用设备，对超出规模标准的公立医院，逐步压缩床位。从严控制公立医院特需服务规模，鼓励社会力量办医，扩大医疗服务供给。按照国家有关规定，推进国有企业所属公立医院分离移交。结合我区实际，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点。

规划建设区域医疗中心。整合引进优质医疗资源，组建精神卫生、肿瘤、血液透析、烧伤、儿童、康复等国家、省级区域医疗中心或医疗协同中心；积极推进区域综合及其他相关专科医疗中心建设。将区域医疗中心纳入综合范围。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区发改委、区财政局、区编办、区人社局、规划二分局等部门。

11.明确公立医院功能定位。城市三级医院（含中医医院）主要提供危急重症、疑难杂症疾病和中医优势病种的诊疗服务，并承担医疗教学、医学科研等任务。城市二级医院（含中医医院）主要提供常见病、多发病诊疗服务，同时接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等医疗机构主要承担常见病、多发病的诊疗和健康管理等服务，为诊断明确、病情稳定的慢病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供中西医治疗、康复、护理服务。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区发改委、区财政局、区人社局等部门。

12.构建分工协作服务体系。推动城市三级公立医院与城市基层医疗卫生机构、县域医疗卫生服务体系和专业公共卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制。完善城区医疗卫生服务体系，鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城区二级医院、国有企业单位所属医疗机构改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理、康复或医养结合等机构。在每个街道办事处范围或3—10万居民应有1所政府举办的社区卫生服务中心，也可通过政府购买服务落实政府举办责任，为社区居民提供基本医疗、公共卫生、健康管理和急危重症转诊服务。强化三级医院对县域医疗卫生服务体系的引领带动作用，促进优质资源纵向流动，提升县域服务能力。鼓励探索资源整合，设置专门的医学影像、病理诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区发改委、区财政局、区人社局等部门。

13.推动分级诊疗制度建设。以医疗联合体建设和家庭医生签约服务为抓手，推动分级诊疗制度建设，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，2017年至少建成1个有明显成效的医联体，在城市全面推进非急诊预约诊疗服务，逐步增加城市公立医院预约挂号和转诊服务号源，提高预约转诊占公立医院门诊量比例。基层医疗卫生机构选择至少50种、县级医疗机构选择至少100种慢性病、常见病开展基层首诊和分级诊疗，并逐步扩大病种范围。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。完善与分级诊疗相适应的医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区发改委、区财政局、区人社局等部门。

14.加强人才队伍建设。全面实施住院医师规范化培训，2020年起所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。推动建立专科医师规范化培训制度，积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科。加强公立医院骨干医生培养和院长职业培训。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区编办、区人社局、区财政局等部门。

15.推进医师多点执业。执业医师的注册地点为主要执业机构所在的省级行政区划，执业助理医师的注册地点为主要执业机构所在的县级行政区划，实现“一次注册、区域有效”。加快推进医师电子注册。拟开展多点执业的医师，应当向批准该机构执业的卫生计生行政部门分别申请备案后执业，执业机构数量不受限制。多点执业的医师应与执业机构签订协议，明确双方责任义务，妥善安排工作时间，合理承担并保质保量完成工作任务。医疗机构不得为医师多点执业设置不合理限制条件。

牵头单位：区卫计委；配合单位：区人社局、区发改委等部门。

16.加快医疗卫生信息化建设。充分利用云平台数据资源，推动全民健康信息化和健康医疗大数据应用发展互。建设新乡市区域智慧医疗平台，实现区域内所有医院间信息互联通，数据共享。构建完善区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。2017年，80%以上的基层医疗卫生机构与云平台对接；逐步实现行政区域内所有二级以上公立医院与云平台对接，基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。

牵头单位：区卫计委；参与单位：区财政局、区人社局、区地税局等部门。

（四）严控医疗费用

17.强化医保监管调控作用。建立困难群众大病补充保险制度，加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接。整合城乡居民基本医疗保险制度，加强医保基金监管，严格控制目录外费用、自付费用、药品耗材费用所占比例，提高患者医药费用实际报销比例，逐步提升医疗保障水平。

牵头单位：区人社局；配合单位：区卫计委、区发改委、区财政局等部门。

18.深化医保支付方式改革。强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。鼓励推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。2017年，医保支付方式改革要覆盖二级以上综合医院。

牵头单位：区人社局；配合单位：区卫计委、区发改委、区财政局等部门。

19.严控医疗费用不合理增长。坚持综合施策、“三医”联动，实现医疗费用增长与经济社会发展、医保基金运行和群众承受能力相协调。建立以信息化为基础的公立医院医疗费用监测体系，对患者次均医药费用增长率、医保患者实际补偿比、医疗收入结构和辅助性、营养性等高价药品实施重点监控，定期公布监测结果和排序情况；分层分类实施区域和医疗机构控费目标管理并落实考核奖惩措施，遏制医疗费用不合理增长势头。2017年，辖区内公立医院医疗费用增长幅度总体控制在8%以下。

牵头单位：区医改办；配合单位：区卫计委、区发改委、区财政局、区人社局等部门。

四、强化组织实施

（一）加强组织领导。成立区城市公立医院综合改革领导小组，负责全区城市公立医院综合改革工作。区人民政府区长担任组长，常务副区长、分管副区长担任副组长，区编办、区发改委、区财政局、区卫计委、区人社局、区食药监局等相关部门的主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室设在区卫计委，负责区公立医院综合改革的日常工作。领导小组定期召开会议，围绕改革的目标任务，制定出台配套政策，研究解决改革中的困难和问题；各有关部门要解放思想，各司其职，各尽其责，密切配合，共同做好我区城市公立医院综合改革试点工作。各单位要把公立医院综合改革作为全面深化改革的重要内容，主要领导负总责，明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、务实操作、务求突破。

（二）建立推进机制。建立城市公立医院综合改革任务清单、责任清单和工作台账，明确工作任务、部门职责、完成时限，责任到人、跟踪落实。加强部门联动、政策联动、区域联动，确保我区城市公立医院改革整体推进。建立医改领导小组联席会议制度，加强沟通协调，密切协作，形成合力，为城市公立医院综合改革工作提供有力保障。建立改革推进情况定期通报机制，对改革进展滞后的单位予以通报并实行问责。

（三）加强督导评价。区政府建立督导、考核、评估、问责机制，将城市公立医院综合改革纳入政府年度考核内容，督促改革任务整体推进。区医改领导小组与区各相关部门签订区公立医院综合改革目标责任书，每年组织考核。主要考核财政投入政策和重点改革任务落实情况，以及区内患者外转率、医保住院患者实际补偿比、区医疗费用控制、群众满意度等情况，考核结果向社会公开。区卫计委要按照区要求会同有关部门对辖区二级公立医院实施考核评价，制定以公益性为导向二级及以下公立医院的绩效考核评价办法和指标体系，并每年组织考核。探索对公立医院改革效果进行第三方评估。考核结果与医院财政补助、医保支付、工资总额挂钩，与院长薪酬、任免及奖惩挂钩。

（四）做好宣传引导。各有关部门要密切跟踪工作进展，及时总结经验。大力宣传和解读改革的政策措施，合理引导社会舆论和群众预期，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。开展对政府及相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平，落实工作任务，确保改革顺利推进。